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Lavoratori provenienti dal regime transitorio dei LSU

Barbara De Mozzi – Professore associato di Diritto del lavoro nell’università di Padova

Sommario:

1. La pronuncia del Tribunale di Trapani - 2. L'ordinanza della Corte costituzionale n. 96/2019 - 3. L'assoggettamento, o no, dei rapporti in oggetto alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 368/01 e di cui alla direttiva 1999/70/CE - 4. Il concreto atteggiarsi dei rapporti, nel caso deciso dal Tribunale di Trapani - 5. L'applicazione dell'art. 36, comma 5 t.u. alla luce della giurisprudenza nazionale ed eurounitaria - 6. Il mancato riconoscimento del 'maggior danno': problemi aperti - NOTE


1. La pronuncia del Tribunale di Trapani

Le due pronunce in commento, rispettivamente del Tribunale di Trapani e della Corte costituzionale, riguardano entrambe la normativa della regione Sicilia diretta alla stabilizzazione dei lavoratori precari provenienti dal regime transitorio dei lavoratori socialmente utili, ma hanno implicazioni che trascendono il mero orizzonte siciliano. Nel caso deciso dal Tribunale una lavoratrice, già impiegata nei lavori socialmente utili presso il comune di Valderice e poi, a seguito della cancellazione dal bacino di appartenenza degli LSU, impiegata, a partire dal 2002 con successive collaborazioni coordinate e continuative ed, infine, con contratti a termine stipulati in forza di successive leggi regionali, adisce il Tribunale al fine di vedere accertato l’abuso nella reiterazione di detti contratti; con conseguente condanna dell’am­ministrazione resistente alla «costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato ovvero, in subordine, alla corresponsione del risarcimento dei danni…» [1]. Solo in un primo momento veniva convenuta anche la Presidenza del Consiglio dei ministri, sfornita tuttavia di legittimazione passiva, trattandosi di controversia concernente il preteso abuso nel ricorso ai contratti a termine da parte della P.A., quale “datore di lavoro” ed in effetti parte ricorrente rinunciava, in seguito, alla domanda nei confronti della Presidenza. I contratti in questione erano stati stipulati sulla base di una normativa della Regione Sicilia [2] diretta alla stabilizzazione dei lavoratori precari provenienti dal regime transitorio dei lavoratori socialmente utili ed, in particolare, sulla base dell’art. 77 co. 2 della legge regionale n. 17/2004, che espressamente escludeva i contratti in oggetto dal novero di quelli disciplinati dal D.Lgs. n. 368/2001 [3]. Ritiene, tuttavia, il Tribunale che la cornice normativa di cui all’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE e di cui al D.Lgs. n. 368/01 (applicabile ratione temporis) trovi applicazione anche ai contratti in oggetto, diretti non già ad attuare uno specifico percorso di formazione, inserimento e riqualificazione professionale, bensì a soddisfare le ordinarie esigenze dell’attività amministrativa dell’ente. Si trattava infatti di contratti relativi a posizioni vacanti in organico, essenziali alla normale attività istituzionale del comune e connotati [continua ..]

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2. L'ordinanza della Corte costituzionale n. 96/2019

Diversa la strada prescelta dal Tribunale di Termini Imerese che, con ordinanza 7 giugno 2017, solleva invece questione di legittimità costituzionale del sopra richiamato art. 77 comma 2 della legge regionale siciliana n. 17/2004 per violazione del­l’art. 117, comma 1 Cost., in relazione alla direttiva 1999/70/CE, nella parte in cui esclude l’applicabilità del D.Lgs. 368/01 (applicabile ratione temporis) ai contratti a termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili. La Corte costituzionale, con ordinanza n. 96/2019 [4] dichiara, tuttavia, infondata la questione, per avere il Tribunale remittente prospettato una «erronea ed incompleta ricostruzione del quadro normativo, sia nazionale che europeo» relativo a detti contratti a termine. Il Tribunale rimettente lamentava, in sostanza, che la norma regionale in commento consentisse, in mancanza di oggettive ragioni giustificatrici, un numero illimitato di rinnovi di rapporti che «seppure caratterizzati da finalità sociali e collettive, hanno ad oggetto rapporti di lavoro a termine, riconducibili allo schema negoziale dell’art. 2094 del codice civile» senza mai pervenire alla stabilizzazione degli stessi. Il Tribunale ometteva però di considerare (e da qui l’inammissibilità della questione) che la clausola 2, punto 2 dell’accordo quadro sottrae al proprio campo di applicazione i contratti definiti nel quadro di un programma di formazione, inserimento, riqualificazione pubblico o che usufruisca di contributi pubblici; ed ometteva di considerare che la Corte di Giustizia, nella pronuncia Sibilio [5], ha chiarito i limiti in cui anche la qualificazione formale da parte del legislatore del rapporto (di LSU) come estraneo al campo di applicazione dell’accordo quadro può essere censurata («se tale qualifica formale è solamente fittizia e nasconde in tal modo un reale rapporto di lavoro ai sensi di tale diritto») (principio del c.d. “effetto utile”) [6]. Ometteva, ancora, il giudice a quo – secondo la Consulta – di considerare la recente giurisprudenza della Corte di giustizia [7] in ordine al risarcimento del “danno comunitario” conseguente all’abusivo ricorso ai contratti a termine ed il rilievo dell’art. 36, comma 5, del D.Lgs. n. [continua ..]

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3. L'assoggettamento, o no, dei rapporti in oggetto alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 368/01 e di cui alla direttiva 1999/70/CE

Due sono le questioni sottese alle pronunce in commento: l’assoggettamento o no dei contratti in oggetto – stipulati ai sensi delle leggi regionali sopra richiamate – alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 368/01 (applicabile ratione temporis) e di cui alla direttiva 1999/70/CE e la determinazione delle conseguenze sanzionatorie per l’a­buso del ricorso al contratto a termine, nel settore pubblico [8]. Come noto, l’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE trova applicazione ai lavoratori «a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore in ciascuno stato membro»: spetta dunque agli Stati membri (e/o alle parti sociali) definire ciò che costituisce un contratto o un rapporto di lavoro ai fini dell’ap­plicazione della direttiva [9]. Sul punto si è formata una ricca giurisprudenza, sia a livello europeo che nazionale, relativa ai lavori socialmente utili, i cui principi (richiamati dal Tribunale di Trapani) sono applicabili anche alla fattispecie in commento, relativa ai (successivi) rapporti diretti alla stabilizzazione dei lavoratori precari provenienti dal regime transitorio dei lavoratori socialmente utili. In particolare, la Corte di Giustizia, nel caso Sibilio (relativo alla disciplina dei LSU) ha precisato che l’art. 2 dell’accordo quadro non osta ad una normativa nazionale che escluda i LSU dal campo di applicazione dell’accordo quadro, qualora «tali lavoratori non beneficino di un rapporto di lavoro quale definito dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi nazionale in vigore, oppure gli Stati membri e/o le parti sociali abbiano esercitato la facoltà loro riconosciuta al punto 2 di detta clausola». La Corte ha, tuttavia, al contempo precisato che se (come riferito dal Comune nel caso al vaglio della Corte) il diritto italiano «non esclude che le prestazioni fornite nel contesto di un progetto di lavori socialmente utili possano, in realtà presentare concretamente le caratteristiche di una prestazione di lavoro subordinato», … «il legislatore italiano non può rifiutare la qualifica giuridica di rapporto di lavoro subordinato a rapporti che, oggettivamente, rivestono una siffatta natura» (par. 48). È stato notato che l’affermazione della Corte di [continua ..]

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4. Il concreto atteggiarsi dei rapporti, nel caso deciso dal Tribunale di Trapani

Nel merito, il Tribunale di Trapani rileva la mancata prospettazione nei contratti in oggetto di alcuna ragione obiettiva che giustifichi l’apposizione del termine, né di alcun progetto di utilità collettiva (come previsto invece dalla legge reg. n. 85/1995, artt. 11, 12) diretto a dare concreta attuazione ad uno specifico percorso di formazione, inserimento e riqualificazione professionale; dà poi rilievo alle deduzioni della ricorrente, non contestate dal Comune, di avere operato su posizioni lavorative facenti parti del ruolo dell’ente, o comunque inerenti l’ordinaria attività istituzionale, vacanti in dotazione organica, in ordinarie mansioni riconducibili ai profili professionali di cui al CCNL. Ne deduce lo stabile “inserimento” della lavoratrice nell’organizzazione dell’en­te, per lo svolgimento di mansioni dirette al perseguimento degli ordinari fini istituzionali e dunque il caratterizzarsi del rapporto alla stregua di un ordinario rapporto di lavoro subordinato. Come noto, infatti, la giurisprudenza di legittimità valorizza l’indice dell’effet­tivo inserimento del lavoratore nell’organizzazione pubblicistica dell’ente di appartenenza, con adibizione ad un servizio rientrante nei fini istituzionali dell’ente, «non rilevando in senso contrario l’assenza di un atto formale di nomina, né che si tratti di un rapporto a termine, e neppure che il rapporto sia affetto da nullità per violazione delle norme imperative sul divieto di nuove assunzioni» [21]. Si tratta, dunque di contratto di lavoro nullo, in quanto instaurato in violazione delle disposizioni nazionali relative alle assunzioni nel pubblico impiego, con conseguente applicazione dell’art. 2126 c.c. e dell’art. 36 t.u. Circa l’applicabilità dell’art. 2126 c.c. anche ai LSU, la giurisprudenza di Cassazione, dopo alcune oscillazioni, è ormai compatta [22]. E quanto all’art. 36, comma 5 [23] t.u., si è notato che tale norma è senz’altro applicabile ai LSU (e dunque anche ai rapporti diretti alla stabilizzazione dei lavoratori precari provenienti dal regime transitorio dei LSU), «dato che essa fa riferimento alla violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o anche solo il semplice “impiego di lavoratori” da parte della [continua ..]

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5. L'applicazione dell'art. 36, comma 5 t.u. alla luce della giurisprudenza nazionale ed eurounitaria

Trova dunque applicazione al rapporto in commento (nel caso deciso dal Tribunale di Trapani) l’art. 36, comma 5 t.u. Disposizione, questa, “speciale”, circoscritta al settore pubblico e perciò non abrogata dalla successiva norma “generale” in materia di contratti a termine [26] (D.Lgs. n. 368/01, applicabile ratione temporis), come del resto attestato dal successivo art. 29, comma 4 D.Lgs. n. 81/15 (secondo cui resta fermo il disposto dell’art. 36 t.u.) [27]. Si tratta di una disposizione (art. 36 t.u.) che, come noto, ha ricevuto l’avallo della Consulta [28], la quale ha rilevato come il principio dell’accesso mediante concorso, nel rendere non omogeno il rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni rispetto al rapporto di impiego privato, giustifichi la scelta del legislatore di ricollegare alla violazione delle disposizioni in commento conseguenze di carattere esclusivamente risarcitorio [29]. Anche la Corte di giustizia ha, a più riprese, escluso che la trasformazione del rapporto sia l’unica conseguenza sanzionatoria compatibile con la cornice eurounitaria [30], la quale si limita a richiedere misure sanzionatorie effettive, proporzionate, dissuasive: sarebbe peraltro inammissibile, alla luce della cornice eurounitaria, una normativa interna che prevedesse soltanto il risarcimento del danno (e non la trasformazione del rapporto in un rapporto a tempo indeterminato), quando detto obbligo abbia «come effetto quello di rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio, da parte del citato lavoratore, dei diritti conferiti dall’or­dinamento dell’Unione» [31]. Sulla scorta di tali prese di posizione, la Corte di legittimità ha puntualizzato che (non avendo i lavoratori del settore pubblico diritto alla conversione) la “mancata conversione del rapporto” non è, per essi, oggetto di risarcimento: «non c’è … un danno da mancata conversione del rapporto e quindi da perdita del posto di lavoro. Il danno è altro» [32]. Ciò che può essere risarcito è, in sostanza, secondo la Cassazione, la “perdita di chance” [33]: se la p.a. avesse, operando legittimamente, bandito un concorso, il lavoratore avrebbe potuto parteciparvi e, in caso, vincerlo. O – evitando di [continua ..]

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6. Il mancato riconoscimento del 'maggior danno': problemi aperti

In concreto il Tribunale di Trapani, nella pronuncia in commento riconosce il “danno comunitario” nella misura massima di dodici mensilità, tenuto conto del­l’anzianità di servizio e del protrarsi dell’abuso (rispettivamente, venti e dieci anni). Il Tribunale dà atto dei recenti interventi di stabilizzazione del legislatore nazionale (art. 20 D.Lgs. n. 75/2017) [65] e regionale (art. 3 legge reg. 27/2016) ed in specie del piano di stabilizzazione approvato dal Comune. Tuttavia, l’approvazione di detto piano di stabilizzazione, in mancanza di un’effettiva assunzione della lavoratrice (attuale, o programmata in tempi certi), non può escludere il suo diritto al risarcimento del “danno comunitario”, non avendo essa conseguito il corrispondente “bene della vita” (assunzione) [66]. Si tratta di una fattispecie diversa da quelle, sopra menzionate, in cui il lavoratore abbia invece beneficiato – o beneficerà, entro un tempo congruo – del diritto alla stabilizzazione, la quale costituisce di per sé misura “energica” e proporzionata (che esclude il risarcimento del “danno comunitario”), cui potrà eventualmente aggiungersi unicamente il risarcimento di eventuali danni “ulteriori e diversi” rispetto a quelli esclusi dall’immissione in ruolo, con onere della prova interamente gravante sul lavoratore. Il Tribunale di Trapani, nella sentenza in commento, non liquida, invece, il “maggior danno”, tenuto conto del «breve lasso temporale trascorso dall’avvia­mento del piano di stabilizzazione… della sua validità triennale» e tenuto altresì conto del fatto che l’avviamento di detto piano costituiva scelta della p.a. non sindacabile nel merito, conseguente ai provvedimenti di “stabilizzazione” introdotti sul piano nazionale e regionale, in mancanza della prova di un diritto di “precedenza” della lavoratrice rispetto ad altri aspiranti [67] ed, infine, in mancanza della prova (sia pure tramite presunzioni) da parte della lavoratrice della perdita di opportunità di trovare un impiego. Si tratta di un’ulteriore conferma di come, in concreto, la prova “per presunzioni” del danno eccedente le dodici mensilità non trovi agevole ingresso nella giurisprudenza [continua ..]

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NOTE

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