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Il punto su dirigenza pubblica e spoils system

Dario Castrovinci – Professore a contratto di diritto del lavoro presso l’Università di Messina

Sommario:

1. I pių recenti orientamenti della giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di dirigenza pubblica e spoils system - 2. In particolare: la sentenza della Corte costituzionale n. 23 dell’8 gennaio 2019 - 3. La pių recente giurisprudenza della Corte di Cassazione e dei giudici di merito - 4. La figura ibrida del Segretario comunale tra dirigenza fiduciaria e dirigenza tecnico-professionale - 5. Notazioni conclusive - NOTE


1. I pių recenti orientamenti della giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di dirigenza pubblica e spoils system

Il tema dello spoils system è stato oggetto di varie pronunce della Corte costituzionale, che hanno sottoposto al vaglio la legittimità della legislazione statale e regionale vigente alla luce dei principi della nostra Costituzione contenuti negli articoli 97 e 98 [1]. Negli ultimi anni, dopo alcune pronunce di accoglimento [2], è recentemente intervenuta la sentenza n. 23 del 2019 [3] di rigetto, con riferimento alle disposizioni legislative sulla figura del Segretario comunale. Nel 2016 la Corte costituzionale [4] ha sottoposto al vaglio di legittimità costituzionale, con riferimento agli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione, l’art. 1 comma 1 della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005 n. 12, che riguarda le nomine degli organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della Regione nei consigli di amministrazione o negli organi equiparati di un’ampia serie di enti – pubblici o privati, controllati o partecipati dalla Regione – conferite, rinnovate o comunque rese operative, anche di intesa o di concerto con altre autorità o previa selezione, dagli organi di indirizzo politico regionale. Tale disposizione prevede che i titolari decadono alla data di proclamazione del Presidente della Giunta Regionale ed i conseguenti rapporti di natura patrimoniale sono risolti di diritto se tali nomine sono effettuate nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico della Regione e fino all’insediamento degli stessi. La Corte ha ritenuto applicabili i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di spoils system, in seguito alla verifica della natura delle funzioni esercitate dal­l’ente strumentale della Regione Calabria [5] e la posizione in esso ricoperta dal suo presidente, ricorrente nel giudizio innanzi all’autorità rimettente. In particolare, dalla natura attuativa dell’indirizzo politico e non di collaborazione alla formazione dell’indirizzo politico delle funzioni esercitate dalla Società e dal carattere fiduciario, previa selezione mediante avviso pubblico, della nomina del presidente del consiglio di amministrazione della stessa società, la Corte fa conseguire che il presidente è figura tecnico-professionale, pur nominata fiduciariamente, non titolare di funzioni di collaborazione [continua ..]

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2. In particolare: la sentenza della Corte costituzionale n. 23 dell’8 gennaio 2019

Una recente decisione della Corte costituzionale [10] interrompe la serie di pronunce d’illegittimità costituzionale in materia di spoils system dichiarando, con riferimento alla figura del Segretario comunale, inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 e non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo articolo, commi 2 e 3, sollevate entrambe dal Tribunale di Brescia con riferimento all’art. 97 Cost. La disposizione oggetto del giudizio di legittimità costituzionale, contenuta nel Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, prevede che il Sindaco nomini il Segretario comunale, che la nomina abbia durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco con automatica cessazione dell’incarico al termine del mandato di quest’ultimo e che la stessa sia disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del Sindaco, decorsi i quali il Segretario è confermato. Per quel che concerne la parte della disposizione concernente il potere di nomina del segretario comunale (art. 99, comma 1) la Corte costituzionale ha dichiarato l’i­nammissibilità per difetto di motivazione sulla rilevanza, atteso che è stata sollevata nell’ambito di un giudizio promosso dal segretario decaduto per l’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti di nomina del nuovo segretario, al fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto al ripristino del rapporto di servizio con il Comune oppure, in subordine, la condanna di quest’ultimo al risarcimento dei danni derivanti dalla revoca dell’incarico. Pertanto, secondo la Corte, nel giudizio innanzi all’autorità rimettente viene in rilievo esclusivamente la disposizione che prevede la decadenza automatica del segretario comunale, salva possibilità di conferma (art. 99, commi 2 e 3) e non vi sarebbe invece alcuna necessità di applicare la norma che riconosce al Sindaco il potere di nomina (art. 99, comma 1). La decisione sulla questione di legittimità costituzionale relativa alla previsione dell’automatica decadenza del Segretario comunale alla cessazione del mandato del Sindaco ha richiesto preliminarmente da parte della Corte una descrizione dell’e­voluzione della normativa in [continua ..]

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3. La pių recente giurisprudenza della Corte di Cassazione e dei giudici di merito

Negli ultimi anni sono intervenute alcune pronunce della Corte di Cassazione e dei giudici di merito che hanno fatto ricorso ad una lettura costituzionalmente orientata al rispetto dell’art. 97 Cost., in applicazione della consolidata giurisprudenza costituzionale in materia di spoils system, senza la necessità di sollevare questioni di legittimità costituzionali delle disposizioni legislative da applicare ai casi specifici oggetto dei giudizi. In una sentenza del 2010 [17] la Corte d’Appello di Catanzaro, in riforma della sentenza resa dal locale Tribunale, ha accertato l’illegittimità della revoca dell’in­carico di dirigente del settore “Programmazione e Sviluppo Economico – Interventi Comunitari” della Regione Calabria, rilevando sostanzialmente che l’incarico in questione non poteva essere qualificato apicale, in quanto il dirigente in questione era preposto solo ad un settore ed era quindi sottoposto al controllo del dirigente di dipartimento. La Corte ne ha desunto l’inapplicabilità dell’art. 1, commi 6 e 7, della L. Regione Calabria n. 12/2005, che prevede la decadenza di diritto dei dirigenti alla data di proclamazione del Presidente della Giunta ed ha richiamato e applicato la giurisprudenza costituzionale per evidenziare che lo spoils system, previsto dall’art. 50 dello Statuto della Regione Calabria e dalla legge precitata, si riferisce ai soli dirigenti apicali ed è diretto a rafforzare la coesione fra l’organo politico regionale e gli organi di vertice dell’apparato burocratico. Nel 2017 la Corte di Cassazione [18] ha accolto il ricorso di un dirigente del Comune di Reggio Calabria che aveva chiesto prima al Tribunale di Reggio Calabria e poi alla Corte d’Appello di Reggio Calabria di dichiarare l’illegittimità della delibera con la quale era stata disposta la cessazione anticipata del contratto di lavoro dirigenziale a tempo pieno e determinato che il ricorrente aveva stipulato con il Comune ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, in conseguenza dell’im­provviso decesso del Sindaco persona fisica che aveva conferito l’incarico. La questione controversa era di stabilire se l’art. 110, commi 3 e 4, del D.Lgs. n. 267/2000 possa consentire di applicare nella specie il meccanismo dello spoils system che comporta la cessazione [continua ..]

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4. La figura ibrida del Segretario comunale tra dirigenza fiduciaria e dirigenza tecnico-professionale

La sentenza n. 23/2019 [26] si sofferma in particolare sulla figura del Segretario comunale, tracciando un quadro dell’evoluzione normativa a partire dall’unifica­zione amministrativa del Regno d’Italia [27]. La Corte ha messo in evidenza che l’evoluzione della normativa sul Segretario comunale, prima e successivamente all’entrata in vigore della Costituzione, è ispirata da concezioni assai diverse, alla ricerca di punti di equilibrio fra due esigenze non facilmente conciliabili: il riconoscimento dell’autonomia degli enti locali, da una parte e la necessità di garantire adeguati strumenti di controllo dell’attività degli enti locali, dall’altra. Per un verso il Segretario comunale è un funzionario statale assunto per concorso, ma dall’altro è preposto allo svolgimento effettivo delle sue funzioni attraverso una nomina relativamente discrezionale del Sindaco. Non può essere revocato liberamente durante il mandato, salvo che per violazione dei doveri d’ufficio, ma è destinato a cessare automaticamente dalle proprie funzioni al mutare del Sindaco, salvo conferma, pur essendo anche in questo caso garantito nella stabilità del suo status giuridico ed economico e del suo rapporto d’ufficio, rimanendo iscritto all’albo nazionale dei segretari comunali e restando perciò a disposizione per successivi incarichi presso altri comuni. Il Segretario comunale, come evidenziato nella sentenza della Corte costituzionale [28], è titolare di attribuzioni multiformi: neutrali, di controllo di legalità e di certificazione, da un parte, ma, dall’altra, di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali, capaci di orientare le scelte dell’ente nella fase preliminare della definizione dell’indirizzo amministrativo dell’ente locale. Tutte queste ragioni impediscono, secondo la Corte, di applicare al Segretario comunale quella giurisprudenza che ha più volte dichiarato costituzionalmente illegittime disposizioni di leggi statali o regionali che prevedono meccanismi di spoils system, ovvero di decadenza automatica da un incarico amministrativo non apicale né fiduciario, al solo mutare dell’organo politico. La normativa vigente attribuisce al segretario comunale funzioni in parte riconducibili alla dirigenza [continua ..]

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5. Notazioni conclusive

La giurisprudenza sopra richiamata, sia della Corte costituzionale che dei giudici di legittimità e di merito, si inquadra in gran parte nel solco di un orientamento ormai consolidato, la cui condivisione rendeva sostanzialmente prevedibili le conclusioni raggiunte [42]. Come si è già avuto modo di osservare [43], a seguito delle pronunce della Corte costituzionale e degli interventi di adeguamento derivanti dalla riforma contenuta nel D.Lgs. n. 150/2009 [44], le uniche ipotesi previste dalla legislazione sulla dirigenza statale di cessazione automatica anticipata degli incarichi dirigenziali (decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo) riguardano gli incarichi c.d. apicali di segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente che, anche per le modalità di conferimento (decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente) e per la natura dell’attività posta in essere (gli incaricati coadiuvano nell’attività di indirizzo politico l’organo esecutivo, collaborando direttamente al processo di formazione dell’in­dirizzo politico stesso), sono di maggiore coesione con l’organo politico e possono richiedere un nesso fiduciario con il potere governativo [45]. Per motivazioni analoghe, cessano automaticamente (all’atto del giuramento del Ministro, salva conferma entro trenta giorni) gli incarichi, anche di livello dirigenziale, relativi agli uffici di diretta collaborazione dei Ministri [46]. Nell’ambito delle amministrazioni statali quelle appena citate rimangono ormai le uniche disposizioni che prevedono espressamente il meccanismo dello spoils system in materia di incarichi dirigenziali, avendo superato il vaglio della Corte costituzionale sulla compatibilità con i principi di buon andamento e imparzialità del­l’azione dei pubblici poteri enunciati dalla Carta costituzionale, trattandosi di titolari di organi di vertice dell’amministrazione e di soggetti che sono nominati intuitu personae, cioè sulla base di valutazioni fiduciarie coerenti all’indirizzo politico [47]. Al di fuori di queste ipotesi, non sarebbe costituzionalmente legittima alcuna disposizione che preveda una cessazione automatica [continua ..]

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NOTE

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