2018 - 1annoSenzenze

home / Archivio / Fascicolo / Riflessioni intorno al principio di onnicomprensività della retribuzione nel pubblico impiego

indietro stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


Riflessioni intorno al principio di onnicomprensività della retribuzione nel pubblico impiego

Flavio Vincenzo Ponte – Ricercatore di Diritto del lavoro nell’Università della Calabria

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. LAV.,
ORDINANZA 15 GENNAIO 2019, N. 836

Lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni - Dirigenza - Incarichi aggiuntivi cc.dd. di reggenza - Applicazione del principio di onnicomprensività della retribuzione

Il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti pubblici previsto dall’art. 24 del Testo Unico Pubblico Impiego si applica a tutti gli incarichi aggiuntivi concernenti funzioni rientranti nei compiti istituzionali, compresi gli incarichi cc.dd. di reggenza.

(omissis)

1. Il dott. A.S., dipendente della Asl di Frosinone quale dirigente amministrativo apicale, responsabile dell’Area Risorse Umane Settore organizzazione e sviluppo, adiva il Giudice del lavoro del Tribunale di Frosinone per rivendicare, in aggiunta al trattamento retributivo percepito, il pagamento di ulteriori indennità di posizione e indennità di risultato per il periodo, di circa trentadue mesi, durante il quale aveva ricoperto, in sequenza, altri incarichi dirigenziali in aggiunta a quello di cui era titolare, incarichi che assumeva essergli stati conferiti per vacanza dei posti ricoperti e non per assenza del titolare.

2. Il Tribunale adito accoglieva la domanda e condannava la Asl di Frosinone al  pagamento, in favore del ricorrente, della retribuzione di posizione della struttura complessa ricoperta ad interim, ritenendo che tale attività non potesse rientrare nei compiti e nelle funzioni proprie del dirigente, ai sensi dell’art. 24, terzo comma, d.lgs. n. 29 del 1993, considerato che era stato affidato al S. un incarico di struttura complessa completamente diverso rispetto a quello istituzionalmente ricoperto.

3. L’Azienda sanitaria impugnava tale sentenza invocando l’applicazione del principio di onnicomprensività della retribuzione vigente nel settore pubblico.

4. La Corte d’appello di Roma, con la sentenza ora impugnata, rigettava l’appello osservando che, se è vero che l’art. 24, terzo comma, d.Igs. n. 29 del 1993, recepito dall’art. 24 d.lgs. n. 165 del 2001, ha stabilito in via programmatica il principio di onnicomprensività della retribuzione, il successivo art. 27 ha previsto che le Regioni devono adeguare il proprio ordinamento ai principi contenuti nel medesimo decreto, tenendo conto delle relative peculiarità, e che l’art. 58 dello stesso Testo unico disciplina il conferimento di incarichi extraistituzionali ai pubblici dipendenti, prevedendo in tali casi l’erogazione di compensi aggiuntivi. La conseguenza è che l’attività per cui è causa svolta dall’appellato deve essere intesa come non rientrante tra i compiti istituzionali strettamente connessi all’incarico dirigenziale conferito, di talché nel caso in esame non può trovare applicazione il già richiamato principio di onnicomprensività.

5. Per la cassazione di tale sentenza la Asl di Frosinone propone ricorso affidato ad un unico motivo, cui resiste il S. con controricorso

Considerato che

1. Con unico motivo di ricorso la Asl denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2, terzo comma, e 24, terzo comma, e dell’art. 58 d.lgs. 165/01 in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ. per erronea applicazione del principio di onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici.

Sostiene che la pronuncia impugnata si pone in contrasto con l’indirizzo consolidato sia della giurisprudenza ordinaria che di quella contabile, che proprio nella specifica materia si è più volte pronunciata in relazione al profilo del danno erariale conseguente all’illegittima duplicazione della retribuzione di posizione in favore del dirigente. In particolare, la contrattazione collettiva dirigenziale del comparto sanità ha definito la struttura della retribuzione prevedendo, oltre allo stipendio tabellare, solo la retribuzione di posizione e di risultato, per cui anche in relazione al conferimento di incarichi ad interim vige il principio di onnicomprensività. In ogni caso, poi, gli incarichi di dirigenza ad interim affidati al dott. S. mai potrebbero ritenersi incarichi extraistituzionali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 58 d. Igs. 165 del 2001.

2. Il ricorso merita accoglimento.

3. In via generale, va osservato che la giurisprudenza di legittimità formatasi negli ultimi anni ha affermato il principio - da ritenere ormai consolidato - secondo cui nel pubblico impiego privatizzato vige il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, in ragione del quale il trattamento economico dei dirigenti remunera tutte le funzioni e i compiti loro attribuiti secondo il contratto individuale o collettivo, nonché qualsiasi incarico conferito dall’amministrazione di appartenenza o su designazione della stessa. Così è stato ritenuto che il dirigente ministeriale, cui sia stato conferito un incarico aggiuntivo di reggenza presso un altro ufficio pubblico, non ha diritto ad una maggiore remunerazione, né, in caso di conferimento illegittimo di tale incarico, può trovare applicazione l’art. 2126 cod. civ., riferibile alle ipotesi in cui la prestazione lavorativa sia eseguita in assenza di titolo per la nullità del rapporto di lavoro e non a quelle in cui i compiti attribuiti, sia pure sulla base di determinazioni amministrative illegittime, siano comunque riconducibili alla qualifica posseduta (Cass. n. 3094 del 2018).

3.1. Specificamente, quanto alla dirigenza medica, è stato chiarito che il principio dì onnicomprensività della retribuzione, affermato dagli artt. 24, comma 3, e 27, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché dall’art. 60, comma 3, del c.c.n.l. comparto dirigenza sanitaria dell’8 giugno 2000, opera inderogabilmente in tutti i casi in cui l’attività svolta sia riconducibile a funzioni e poteri connessi all’ufficio ricoperto, ed a mansioni cui il dirigente è obbligato rientrando nei normali compiti di servizio, salvi i soli incarichi retribuiti a titolo professionale dall’Amministrazione sulla base di una norma espressa che gliene attribuisca il potere, sempre che ciò non costituisca comunque espletamento di compiti di istituto (Cass. n. 8261 del 2017).

4. Poiché nel caso in esame è pacifico che gli incarichi aggiuntivi concernevano la reggenza ad interim di altre unità operative diverse da quella di cui il S. era titolare, ancorché ciò comportasse contemporaneamente l’assunzione di responsabilità di due distinte unità operative, non può ‘spettare la duplicazione della retribuzione, trattandosi sempre di funzioni rientranti nei compiti istituzionali del dirigente pubblico e non di funzioni diverse ed ulteriori per le quali esista una precisa e specifica previsione che attribuisca il relativo potere e preveda un compenso aggiuntivo.

5. Il ricorso va dunque accolto e la sentenza va cassata. Non occorrendo ulteriori accertamenti di fatto, può procedersi alla decisione nel merito ex art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., con il rigetto dell’originaria domanda. Le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità vanno compensate tra le partì in ragione del recente formarsi e consolidarsi della giurisprudenza di legittimità nel senso sopra chiarito.

6. Stante l’accoglimento del ricorso, non sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della Asl ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013).

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda; compensa le spese dell’intero processo.

Sommario:

1. Il caso - 2. L’art. 24, comma 3, D.Lgs. n. 165 del 2001 - 3. Alcune questioni interpretative - NOTE


1. Il caso

La Cassazione torna ad occuparsi del principio di onnicomprensività della retribuzione nel pubblico impiego analizzando le rivendicazioni proposte da un dirigente di amministrazione sanitaria. La vicenda riguarda la richiesta di pagamento di altre indennità di posizione e risultato a fronte del disimpegno (per circa 32 mesi, per vacanza dei posti) di ulteriori incarichi dirigenziali in aggiunta a quelli già affidategli. In primo grado il Tribunale accoglie la domanda del dirigente escludendo l’ap­plicabilità dell’art. 24, D.Lgs. n. 165 del 2001: il principio di onnicomprensività non viene applicato perché gli incarichi disimpegnati sono ritenuti completamente diversi rispetto a quelli istituzionalmente svolti. La Corte di Appello competente conferma peraltro questa impostazione, debitrice di una particolare lettura dei fatti caratterizzanti il contenzioso: l’attività del dirigente continua ad essere valutata eccentrica rispetto ai compiti istituzionali connessi all’incarico dirigenziale fisiologicamente già conferito. La Corte di Cassazione ribalta l’interpretazione offerta dai giudici del merito e, con ordinanza ex art. 384, comma 2, c.p.c., afferma la necessità di ricondurre la vicenda nell’ambito descritto dall’art. 24, comma 3, D.Lgs. n. 165 del 2001: il principio di onnicomprensività si applica a tutte le attività cui il dirigente è obbligato, come affermato anche dalla giurisprudenza contabile [1]. Il ragionamento della Corte ruota intorno ai noti precedenti in materia: il principio di onnicomprensività prende corpo nella necessità di ritenere perfettamente adempiuto l’obbligo retributivo a fronte di svolgimento di funzioni/compiti attribuiti secondo il contratto individuale o collettivo ovvero in caso di svolgimento di qualsiasi incarico conferito dall’amministrazione di appartenenza o su designazione della stessa. Si tratta di disciplina che – secondo la Cassazione – non va in competizione con altri principi civilistici: la Corte, infatti, espressamente esclude l’applicabilità del­l’art. 2126 c.c., che è ritenuto applicabile ai solo casi in cui la prestazione lavorativa sia eseguita in assenza di titolo per la nullità del rapporto di lavoro e non a quelle prestazioni in cui i compiti attribuiti, sia pure sulla base di [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2. L’art. 24, comma 3, D.Lgs. n. 165 del 2001

A mente dell’art. 24 comma 3, “Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa; i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza”. Il principio di onnicomprensività ruota intorno ad alcuni punti fermi: l’incarico deve essere conferito in ragione dell’ufficio ovvero il soggetto che affida l’incarico deve essere l’amministrazione di appartenenza (o, ancora, l’amministrazione di appartenenza può designare il dirigente rivolgendosi a terzi) [3]. La norma – evidentemente confezionata ad hoc e di stretta interpretazione – individua la disciplina da applicare in caso di “incarichi aggiuntivi” conferiti in casi particolari, sui quali non si può equivocare: la ratio – come è usualmente riconosciuto [4] – è quella di impedire che nelle ipotesi previste dall’art. 24 i dirigenti rivendichino ulteriori diritti economici (tant’è che la disciplina in esame considera il trattamento retributivo tout court: l’art. 24 si occupa sia del trattamento base sia del trattamento accessorio – posizione e risultato). In questo senso il noto parere del 4 maggio 2005, n. 173 elaborato dal Consiglio di Stato, Commissione Speciale Pubblico Impiego. La II sezione, investita da alcuni quesiti formulati dal Ministero del Lavoro, ha concentrato l’attenzione sulle 3 ipotesi di cui si legge nell’art. 24, comma 3, ed ha ribadito l’effettività del principio di onnicomprensività confermando che l’ambito di applicazione dello stesso è solo ed esclusivamente quello descritto dall’art. 24: per un verso, l’onnicomprensività è ritenuta assolutamente riconducibile alla relazione contrattuale e non è imputabile alla unilaterale volontà di una delle parti, trattandosi pur sempre di incarichi che devono essere accettati dall’interessato e, quindi, ben rifiutabili da chi non intenda [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


3. Alcune questioni interpretative

L’ordinanza che si commenta riprende l’orientamento tradizionalmente espresso in materia dalla giurisprudenza e non aggiunge molto alle considerazioni che usualmente sono spese in merito ai confini entro i quali spiega effetto il principio di onnicomprensività. La chiave di lettura prescelta esalta – come pure è stato notato [6] – il ruolo svolto dal contratto collettivo (e dal contratto individuale) nel caso della dirigenza pubblica, sia a proposito della determinazione dei criteri in merito alla graduazione delle funzioni dirigenziali sia, più specificamente, riguardo alla determinazione della retribuzione, a fronte di un impegno lavorativo che è evidentemente esclusivo e che – salvo quanto previsto dal sopra evocato art. 53 – non ammette distinzioni nell’e­sercizio delle funzioni riconducibili alla posizione dirigenziale. Nondimeno, l’ordinanza offre l’occasione per far cenno – sia pure fugacemente – ad alcune questioni che non paiono oziose, il cui approfondimento potrebbe stimolare ulteriori riflessioni intorno al principio di onnicomprensività. In primo luogo, non sembra inutile precisare che l’ambito di applicazione del­l’art. 24, comma 3, riguarda solo due ipotesi: funzioni disimpegnate in ragione del­l’ufficio e funzioni svolte a fronte di incarichi conferiti dall’amministrazione di appartenenza ovvero a da altri su designazione dell’amministrazione di appartenenza. Appare abbastanza chiaro, quindi, che il principio non riguarda incarichi aggiuntivi che siano conferiti intuitu personae ossia che prescindono dalla posizione che il dirigente occupa nell’amministrazione: in questi casi, infatti, le attività dovranno essere evidentemente compensate. Ancora, nel caso degli incarichi conferiti da terzi lo stesso comma 3 specifica che i compensi sono corrisposti all’amministrazione di appartenenza e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza. Il che conferma (e in questo senso depone la disciplina contenuta nella contrattazione collettiva di area) la retribuibilità delle funzioni svolte e, a monte, la corrispettività che le caratterizza, sia pure in presenza di un (complicato) meccanismo che consente al dirigente di ottenere parte del corrispettivo “filtrato” dal fondo che soddisfa la retribuzione [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


NOTE

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


  • Giappichelli Social