2018 - 1annoSenzenze

home / Archivio / Fascicolo / Il lavoro agile nella pubblica amministrazione: prime ipotesi applicative

indietro stampa articolo leggi articolo leggi fascicolo


Il lavoro agile nella pubblica amministrazione: prime ipotesi applicative

Dario Calderara

Sommario:

Premessa - 1. La regolazione del lavoro agile nella P.A.: considerazioni preliminari - 1.1. Il ruolo e i contenuti della direttiva n. 3/2017 nel vigente quadro normativo a seguito della legge n. 81/2017 - 2. I primi profili applicativi della legge n. 124/2015 e della direttiva n. 3/2017 nella P.A. - 2.1. Accordo sottoscritto dal Comune di Milano - 2.2. Accordo sottoscritto dal Comune di Torino - 2.3. I nuovi regolamenti della P.A. sul lavoro agile - 2.4. Regolamento adottato dal Ministero dell'Interno – "Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie direzione centrale per le risorse umane" - 2.5. Regolamento adottato dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale - 2.6. Regolamento adottato dal Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) "Dipartimento dell’amministrazione generale e del personale dei servizi" - 3. Esperienze dirette: opinioni a confronto deglismartworkers - 4. Brevi conclusioni - NOTE


Premessa

  Ritengo utile specificare le intenzioni che mi hanno spinto ad affrontare il tema in questo saggio. Il contributo non vuole presentarsi come una guida pratica al lavoro agile nella P.A. Si tratta, piuttosto, di un’indagine condotta sul campo, asseverata da alcune risposte alle questioni sorte a seguito dell’emanazione, inizialmente della legge n. 124/2015, successivamente della legge n. 81/2017 ed, infine, della direttiva n. 3/2017. È opportuno completare la premessa con alcune annotazioni dal punto di vista metodologico. Nei primi paragrafi, infatti, verranno analizzate le disposizioni specificamente dettate per la P.A., partendo dalla legge n. 124/2015, passando per la legge n. 81/2017, fino a giungere alla direttiva n. 3/2017. Nei paragrafi successivi, l’attenzione ricadrà su accordi e regolamenti attuati dalle singole P.A. prima e dopo la legge n. 81/2017, che verranno esaminati con un profilo critico-comparatistico al fine di comprendere e di individuare le possibili pro­blematiche e gli eventuali vantaggi. Infine, è stato sicuramente utile riportare le preziosissime opinioni di coloro che, per primi, hanno posto in essere questa modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, supportando l’ambizioso progetto riformatore della legge.

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


1. La regolazione del lavoro agile nella P.A.: considerazioni preliminari

  Durante gli ultimi anni, la pubblica amministrazione è stata oggetto di un progetto di riforma iniziato sostanzialmente con l’approvazione della legge n. 124/2015 (c.d. Legge Madia). Uno degli obiettivi di detta riforma concerne l’adozione di nuo­ve forme di lavoro che siano in grado di promuovere una migliore conciliazione dei tempi di vita e di lavoro dei dipendenti pubblici. Proprio l’art. 14 della suddetta legge promuove il telelavoro e altre “nuove modalità spazio temporali di svolgimento della prestazione lavorativa”. Questa perifrasi si riferisce indubbiamente al c.d. lavoro agile [1], o smart working, sicché ben si può dire che la legge n. 124/2015 precorra ed introduca la recente legge n. 81/2017 [2]. L’art. 18, comma 1, di questa legge favorisce il lavoro agile non solo per migliorare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, come già l’art. 14 della legge n. 124/2015, ma anche per incrementare i livelli di competitività. La disciplina del lavoro agile prevista dalla legge n. 81/2017 si applica sia alla pubblica amministrazione [3], sia al settore privato e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ottemperando alle indicazioni presenti sia nell’art. 14, comma 3, della legge n. 124/2015, sia nell’art. 18, comma 3, della legge n. 81/2017, ha emanato la direttiva n. 3/2017 per attuare i commi 1 e 2 dell’art. 14 della legge n. 124/2015 e per introdurre alcune linee guida in materia di lavoro agile [4]. In questo caso è opportuno fare una precisazione, poiché la legge n. 81/2017 non prevede un’applicabilità diretta alla P.A. delle disposizioni relative al lavoro agile. L’art. 18, comma 3, specifica, infatti, che la disciplina del lavoro agile si applichi, in quanto compatibile (vaglio di compatibilità) [5], anche ai rapporti di lavoro alle dipendenze della P.A. [6], secondo le direttive emanate anche ai sensi dell’art. 14 della legge n. 124/2015 e fatta salva l’applicazione delle diverse disposizioni specificamente adottate per questi rapporti, incidendo sul tema giuridico della flessibilità spazio-temporale [7] già in corso di modifica nel lavoro alle dipendenze della P.A.

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


1.1. Il ruolo e i contenuti della direttiva n. 3/2017 nel vigente quadro normativo a seguito della legge n. 81/2017

  La direttiva n. 3/2017, riprendendo la definizione dell’art. 18, comma 1, legge n. 81/2017, definisce il lavoro agile [8] come una modalità di svolgimento del rapporto di lavoro subordinato, stabilita mediante l’accordo tra le parti, senza precisi vincoli di orario o di luogo di lavoro. La finalità principale per poter adottare il lavoro agile risiede nella conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, oltre che l’incremento della produttività dell’ammini­strazione pubblica. Proprio questa policy, tramite ritmi di lavoro più adeguati alle esigenze del lavoratore, è possibile che abbia un impatto significativo verso i pubblici impiegati, per migliorare la soddisfazione e il benessere, con un conseguente calo dell’assenteismo e una crescita della produttività. Chiunque aderisca alla modalità di lavoro agile non potrà essere penalizzato [9] in termini economici e nelle prospettive di carriera. La prestazione lavorativa, inoltre, è eseguita in parte all’interno di locali [10] del­l’amministrazione e in parte all’esterno, senza la presenza di una postazione fissa [11], con i soli vincoli di orario [12] massimo previsti dalla legge e dalla contrattazione collettiva e con la possibilità di utilizzare strumenti tecnologici. Le modalità di esecuzione previste dalla direttiva, previo accordo [13] scritto tra le parti, prevedono la possibilità, in favore del dipendente, di poter optare per una modalità maggiormente flessibile, sia in riferimento alla flessibilità spaziale [14] della prestazione, quanto a quella oraria. Il concetto dell’alternanza del luogo di esecuzione della prestazione lavorativa è alla base del lavoro agile, ma non muta né la sede di assegnazione del lavoratore, né la sua posizione all’interno dell’amministrazione. Naturalmente, precisa la direttiva, ogni singola amministrazione avrà il compito di definire il numero di giorni, di ore, mesi e anni della durata del lavoro agile. Un ruolo fondamentale è assegnato dal Dipartimento della funzione pubblica ai dirigenti, che, oltre ad essere potenziali beneficiari del lavoro agile, devono salvaguardare i diritti e le aspettative di chi fruisce di tale modalità. Di conseguenza, essi devono monitorare le [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2. I primi profili applicativi della legge n. 124/2015 e della direttiva n. 3/2017 nella P.A.

  A questo punto, è opportuno esaminare nel dettaglio i singoli accordi adottati successivamente alla c.d. legge Madia e i regolamenti emanati dopo le più precise indicazioni fornite dalla direttiva, ancora in fase sperimentale.

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2.1. Accordo sottoscritto dal Comune di Milano

  Uno dei primi accordi per la sperimentazione del lavoro agile, che ha richiamato l’art. 14 della legge n. 124/2015, è quello applicato ai dipendenti del Comune di Milano dal 04 luglio 2017 [20]. La sperimentazione del lavoro agile prevede che il dipendente possa svolgere la prestazione lavorativa presso la propria residenza/domicilio [21] o in un’altra sede. A tale previsione, però, seguono dei limiti inerenti sia la durata di tale tipo di prestazione, massimo tre intere giornate lavorative [22] al mese, sia precisi vincoli d’ido­neità [23]. Tutte le giornate di lavoro agile devono essere pianificate con un opportuno anticipo, previa autorizzazione [24] del direttore del settore o del Responsabile, e registrate all’interno dell’applicativo Permessi Web. L’accordo prevede la possibilità di escludere a priori alcune richieste di adesione alla sperimentazione, in occasione di attività che richiedano la presenza fisica del dipendente. L’accordo fissa, inoltre, anche l’orario di lavoro e precisa le fasce orarie di reperibilità. Non è autorizzato, invece, lo svolgimento di prestazioni in regime di lavoro straordinario, notturno o festivo. L’adesione al lavoro agile non prevede automaticamente il diritto, in capo ai dipendenti, all’assegnazione di strumenti informatici rispetto a quelli già in dotazione, né certamente il rimborso per il consumo di elettricità o per la connessione ad internet. Tuttavia l’accordo afferma che è necessario essere dotati di un computer [25] messo a disposizione dalla Direzione SIAD e di un telefono cellulare aziendale o personale per garantire la reperibilità. Non è consentito l’utilizzo del ticket o del badge per il pranzo nelle giornate di lavoro in remoto. Il dipendente deve poi osservare le disposizioni del d. lgs n. 196/2003 in materia di trattamento dei dati personali e svolgere il proprio operato in base a principi di correttezza, liceità e trasparenza. Il presupposto del lavoro agile è il mantenimento del medesimo livello qualitativo di prestazione e l’ottenimento di risultati che si potrebbero raggiungere presso la abituale sede di lavoro. La prestazione di lavoro svolta in modalità agile non modifica in alcun modo la situazione [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2.2. Accordo sottoscritto dal Comune di Torino

  Una differente prospettiva viene fornita analizzando gli accordi sperimentali di lavoro agile redatti dal Comune di Torino in ambito dei progetti “6Smart” [26] e “Ediliziagile” [27]. Gli accordi di partecipazione ai progetti sperimentali sono iniziati ad essere utilizzati dall’inizio del 2017 con durata massima di 6 mesi [28]. Durante la fase la fase sperimentale, la cui durata è pattuita nell’accordo, l’amministrazione e il lavoratore agile potranno comunicare all’altra parte la volontà di interrompere tale sperimentazione, previo preavviso [29]. Al pari del precedente accordo, nel rispetto delle linee guida della c.d. legge Madia, la prestazione svolta in modalità agile non modifica in alcun modo il livello di inquadramento e le mansioni del lavoratore. Anche in questo caso il lavoratore è tenuto al rispetto di tutte le norme di legge e le regole relative alla protezione dei dati e al rispetto della riservatezza e del segreto d’ufficio. Durante la propria prestazione il lavoratore agile può svolgere parte della prestazione lavorativa in luogo diverso dalla sede ordinaria di lavoro nel rispetto delle disposizioni previste dalla normativa vigente in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, salubrità del luogo di lavoro e riservatezza delle informazioni e dei dati trattati, o in altri luoghi già definiti idonei come sedi di lavoro, per un massimo di sei giornate al mese, frazionabili in mezze giornate [30] e non cumulabili nei mesi successivi. L’accordo stabilisce tassativamente che il lavoratore agile dovrà essere reperibile nelle ore [31] di lavoro remoto dal Dirigente o dal Funzionario di riferimento, telefonicamente, per e-mail o attraverso altri strumenti informatici. Anche in questo caso nella prestazione di lavoro svolta in modalità agile il lavoratore non matura i buoni pasto, oltre al fatto che il lavoratore agile mantiene invariati tutti i giustificativi di assenza [32]. Nelle giornate lavorative in cui viene svolta una prestazione lavorativa in modalità agile non è possibile svolgere lavoro straordinario [33]. A differenza di quanto previsto dall’accordo milanese, il comune di Torino prevede il monitoraggio dell’attività lavorativa svolta in modalità agile, che dovrà avvenire secondo criteri [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2.3. I nuovi regolamenti della P.A. sul lavoro agile

  Come precedentemente esaminato, la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3, del 1 giugno 2017, lascia alle singole amministrazioni ampia facoltà di regolamentare l’esecuzione della prestazione lavorativa in modalità agile al proprio interno in funzione delle proprie esigenze funzionali e organizzative. Di seguito verranno analizzati alcuni regolamenti sperimentali interni ai singoli Ministeri, alcuni ufficiali ed in via di definizione.

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2.4. Regolamento adottato dal Ministero dell'Interno – "Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie direzione centrale per le risorse umane"

  Dal 1 aprile 2018, per i lavoratori del Ministero dell’Interno, ha avuto inizio la fase sperimentale del lavoro agile, con durata semestrale [35], in base ad un regolamento che rispetta in pieno le indicazioni fornite dalla direttiva [36]. La sperimentazione, inizialmente, coinvolgerà un massimo di 50 unità di personale [37] ed è preordinata a consentire, con l’ingresso a regime della modalità di lavoro agile, il coinvolgimento del 10% del personale in servizio [38] che ne faccia richiesta, garantendo pari opportunità e non discriminazione ai fini del riconoscimento delle professionalità e della progressione di carriera. L’art. 1 del regolamento definisce il lavoro agile come “una modalità flessibile di esecuzione del rapporto di lavoro, finalizzata ad incrementare la produttività e agevolare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro” e precisa quali caratteristiche [39] essa debba presentare. L’utilizzo del lavoro agile, secondo l’art. 3, deve essere funzionale ad introdurre soluzioni organizzative tese allo sviluppo di una cultura gestionale orientata al risultato e all’incremento della produttività, oltre che ottimizzare l’introduzione di nuove tecnologie, conseguendo economie di gestione; rafforzare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro; promuovere la mobilità sostenibile tramite la riduzione degli spostamenti casa-lavoro-casa. Viene specificato, inoltre, che l’attività espletabile in modalità agile non necessita di una costante permanenza nella sede di lavoro essendo gestibile anche al di fuori di quest’ultima. In riferimento all’ambito oggettivo di applicazione, l’art. 6 del regolamento prevede che la prestazione può essere svolta in modalità agile quando è possibile delocalizzare, almeno in parte, le attività assegnate al dipendente, senza che sia necessaria la sua presenza fisica presso la sede di lavoro. È possibile, altresì, utilizzare stru­mentazioni tecnologiche idonee a svolgere la prestazione al di fuori della sede di lavoro, facendo sì che il dipendente goda di autonomia operativa. Una simile autonomia non preclude, tuttavia, alla P.A. di monitorare e valutare i risultati delle attività assegnate rispetto agli obiettivi programmati. Oltre ad indicare la [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2.5. Regolamento adottato dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale

  Al pari del precedente regolamento, anche la circolare [47] per la sperimentazione del lavoro agile nel Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale presenta tutti i requisiti previsti dalla legge e dalla direttiva presidenziale. L’art. 1 riprende la definizione di lavoro agile e le finalità già note, ma il regolamento si allontana dal dettato del precedente [48] quando prevede che la percentuale massima del 4% dei dipendenti in servizio presso la sede centrale possa avvalersi, su richiesta, dello svolgimento della prestazione in modalità agile [49]. Interessante è notare come nel regolamento della Farnesina sia esplicitamente escluso all’art. 2, comma 2, “il ricorso al lavoro agile da parte del personale in regime di part-time” [50]. L’art. 4 stabilisce che il personale in lavoro agile può svolgere la propria prestazione al di fuori della sede abituale di servizio per un massimo di cinque giornate al mese, da concordare con il superiore gerarchico. Elemento che accomuna i due regolamenti, inoltre, è il fatto che il personale in lavoro agile mantiene il proprio collocamento nella struttura di appartenenza. Al pari del regolamento del Viminale, è bene sottolinearlo perché rappresenta una della peculiarità del lavoro agile, il singolo dipendente – nel rispetto di quanto indicato nell’informativa [51]allegata all’accordo “agile” – ha la facoltà di individuare i luoghi in cui espletare l’attività lavorativa [52]. Un altro elemento che accomuna i due regolamenti è la presenza dell’obbligo della contattabilità, che deve essere garantita per almeno tre [53] ore in fasce orarie, anche discontinue, da concordare con il superiore gerarchico. È presente un elemento di novità poiché i lavoratori agili devono comunicare telematicamente l’ora di avvio e di cessazione della condizione di contattabilità [54]. Anche in questo caso, naturalmente, l’accesso al lavoro agile viene consentito su base volontaria ed è preordinato al rispetto di una procedura [55] per l’accesso. Ulteriore differenza caratterizzante la circolare del Ministero degli Affari Esteri, rispetto al regolamento del Viminale, è la necessaria previa informativa alle RSU da parte [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2.6. Regolamento adottato dal Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) "Dipartimento dell’amministrazione generale e del personale dei servizi"

  Il primo tra i regolamenti qui esaminati ad essere stato emanato è quello del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in data 13.06.2017 [57], poco dopo la direttiva n. 3/2017 della Presidenza del Consiglio dei Ministri. È utile segnalare preliminarmente una sensibile differenza rispetto ai precedenti regolamenti quando, all’art. 1, comma 1, lett. h, viene menzionato il contratto integrativo individuale [58] distinto, almeno formalmente, dagli accordi che vengono sottoscritti tra i lavoratori e le amministrazioni in altri ministeri. Con un successivo regolamento, Prot. n. 13213 del 2 febbraio 2018, è stata prorogata sino al 31 gennaio 2019 la fase di sperimentazione del progetto pilota “be MEF be SMART”, che avrebbe dovuto concludersi il 31 gennaio 2018. Il nuovo protocollo ha esteso anche il numero di unità di personale che può aderire al progetto sperimentale passando da 200 a 380 unità ed interviene pesantemente sulla dimensione della flessibilità spaziale. L’art. 5 [59], infatti, oltre a prevedere la scelta totalmente discrezionale del luogo in cui espletare l’attività lavorativa [60], inizialmente consentiva al lavoratore di svolgere la prestazione lavorativa al di fuori della sede di lavoro per un massimo di 6 giornate mensili, senza accordarsi con il diretto superiore. Dopo l’intervento del protocollo dello scorso febbraio, diviene ob­bligatorio l’accordo con il dirigente sulla base delle linee di attività da svolgere in modalità agile. Il lavoratore agile con qualifica non dirigenziale, come nei precedenti regolamenti, deve garantire nell’arco della giornata lavorativa la contattabilità per almeno 3 ore al giorno [61], ma è importante sottolineare che, discostandosi dalle altre regolamentazioni, non viene menzionato il diritto alla disconnessione [62]. Un’altra particolarità di questo regolamento inerisce le spese di manutenzione e connettività e si differenzia da quello degli altri dicasteri, poiché si fa carico dei costi di connettività, garantiti mediante la fornitura di SIM dati con esclusione del roaming internazionale. Infine, un’ultima distinzione è rivenuta nel contenuto del CII, il quale, a differenza degli altri accordi individuali tra lavoratore e amministrazione, disciplina [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


3. Esperienze dirette: opinioni a confronto deglismartworkers

  Prima di giungere all’epilogo del ragionamento, è opportuno verificare se effettivamente, come è abitudine sostenere, “carta canta”, ovvero verificare che la linearità e la chiarezza con cui sono stati redatti i regolamenti sia stata percepita e applicata allo stesso modo all’interno dei ministeri [64] nei quali è stata svolta questa indagine. Sono stati interpellati diversi settori e categorie di lavoratori [65] e da questi confronti è emerso che la totalità dei lavoratori, che ha volontariamente aderito alla modalità “agile”, è soddisfatta. Si riscontra che, per alcune tipologie di lavoro ricomprese all’interno dei regolamenti [66], molto probabilmente sarebbe stato più opportuno l’inserimento nelle possibili prestazioni da svolgersi in modalità agile, al termine della fase sperimentale, in modo da avere più elementi su cui valutare l’eventuale accesso tra le prestazioni fruibili. Tutti i dipendenti si sono detti soddisfatti delle modalità di accesso, nello specifico, ad esempio, l’iter per diventare un lavoratore agile non ha presentato grosse difficoltà. Come era prevedibile, le attività che maggiormente si conciliano con il lavoro agile sono quelle che anche precedentemente alla legge n. 81/2017 venivano svolte prevalentemente in rete. Riguardo alla perplessità in ordine all’aumento della produttività, le risposte ricevute sembrano soddisfacenti poiché, se da un lato per la quasi totalità degli interpellati è comunque prematuro dare una valutazione definitiva sulla variazione di produttività, dall’altro lato tutti hanno sostenuto di rilevarne un leggero incremento. Per ora, la grande differenza, emersa immediatamente, risiede nel miglioramento della conciliazione dei tempi vita e lavoro, poiché tutti hanno evidenziato un cambiamento vantaggioso della qualità della vita lavorativa [67]. Per quanto attiene alla postazione di lavoro, la possibilità di svolgere la prestazione in una “postazione non fissa” ha reso più comodo lo svolgimento della prestazione lavorativa. Un altro punto su cui la dottrina si è fortemente focalizzata è quello del diritto alla disconnessione, che, nella quasi totalità dei casi, viene rispettato e [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


4. Brevi conclusioni

  Alla luce dell’analisi sopra condotta, emerge come gli accordi e i regolamenti disciplinano il lavoro agile, di cui alla legge n. 81/2017, attuando le disposizioni del­l’art. 14 della legge n. 124/2015 e della direttiva n. 3/2017, secondo un’ottica lineare anche se in alcuni casi eterogenea. È interessante, a questo punto, riepilogare alcune tra le principali analogie e differenze rinvenibili all’interno delle varie regolamentazioni analizzate. Ad esempio diverse componenti delle regolamentazioni possono considerarsi omogenee. I lavoratori “smart”, infatti, necessitano di una autorizzazione per poter svolgere la modalità di lavoro in forma agile. Gran parte delle regolamentazioni, successive alla direttiva n. 3/2017, hanno previsto: un’attività di monitoraggio dei lavoratori agili; l’impossibilità di svolgere lavoro straordinario; gli strumenti di lavoro possono essere personali e di proprietà dei singoli dipendenti della P.A., oppure può essere fornita dalla P.A. stessa. Inoltre, è richiesta una contattabilità [70] obbligatoria durante l’arco della giornata, anche in modo discontinuo. Al di là degli elementi omogenei, sono presenti diversi presupposti eterogeni. La procedura di accesso al lavoro agile, infatti, varia a seconda degli organi preposti al­l’interno delle singole P.A., così come può variare anche il contenuto dell’accordo individuale siglato tra il dipendente e l’amministrazione. In tale modo muta, da accordo ad accordo, l’incidenza che l’autonomia privata collettiva o individuale può raggiungere. Inoltre, la durata della prestazione svolta in modalità agile varia a seconda delle regolamentazioni affini a ciascuna singola P.A. Infine è opportuno ribadire, oltre il carattere esclusivamente volontario dell’ac­cesso, che, in ogni caso, la prestazione di lavoro svolta in modalità agile non modifica in alcun modo la situazione giuridica del lavoratore e comporta solo un momentaneo mutamento del luogo di esecuzione della prestazione lavorativa senza pregiudicare il normale esercizio dei poteri da parte del datore di lavoro. Il lavoro agile, oltre a migliorare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro ed incrementare i livelli di competitività, segna l’inizio e la continuazione, nell’ottica di [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


NOTE

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


  • Giappichelli Social