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Il comparto sanità: uno stress test per la disciplina del contratto a termine nel lavoro pubblico

Emilia D'Avino

Sommario:

1. La difficile gestione del personale e la natura della flessibilitÓ nel comparto sanitÓ - 2. L'intricato quadro del contratto a termine in sanitÓ: i punti deboli - 3. Segue: l'abuso del contratto a termine e la non conversione in rapporto a tempo indeterminato: un problema di - 4. Segue: una diversa prospettiva: l'(in)eguale effettivitÓ delle sanzioni - 5. I rimedi "equilibrativi" del legislatore: le procedure di stabilizzazione - 6. Segue: i nodi irrisolti delle stabilizzazioni - 7. Conclusioni - NOTE


1. La difficile gestione del personale e la natura della flessibilitÓ nel comparto sanitÓ

  Il “mito della stabilità del dipendente pubblico” [1] negli ultimi anni sembra essere messo in discussione dall’aumento del ricorso agli istituti flessibili anche nel pubblico impiego e dall’instaurazione di cattive prassi tradottesi, spesso, in un uso distorto degli stessi. A darne conferma sono non soltanto le esigenze di riorganizzazione del personale e di contrasto alla precarietà – sfociate recentemente nel D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 [2] – quanto, soprattutto, i dibattiti sull’adeguatezza del sistema sanzionatorio nei casi – sempre più frequenti – di abuso del contratto a termine nel pubblico impiego. Dibattiti che acquistano più rilevanza in settori, come quello scolastico [3] o sanitario, in cui la flessibilità è la tecnica organizzativa prevalente per modulare gli organici in quanto più idonea a soddisfare al contempo esigenze [continua ..]

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2. L'intricato quadro del contratto a termine in sanitÓ: i punti deboli

  Come già anticipato, le ipotesi di legittimità del contratto a termine sono tipizzate nel “miscuglio” di normative generali e speciali. Significativo, in tale prospettiva, l’art. 29, comma 2, lett. c) D.Lgs. n. 81/15 (“Esclusioni e discipline specifiche”), là dove tiene fuori dal campo di applicazione della disciplina riformata “i contratti a tempo determinato stipulati con il personale, anche dirigente, del servizio sanitario nazionale, ribadendo così la sopravvivenza dell’art. 36, D.Lgs. 165/01. Palesando, ancora una volta [29], «i forti timori di uno sganciamento della disciplina di riferimento da quella generale del lavoro pubblico a favore di un’attrazione all’interno di quella del lavoro privato» [30]. Sganciamento, in ogni caso, già da tempo scongiurato, almeno per via legislativa. Infatti, anche nel comparto in esame [31] – [continua ..]

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3. Segue: l'abuso del contratto a termine e la non conversione in rapporto a tempo indeterminato: un problema di

  Un ulteriore punto debole è dato dall’assenza nel settore pubblico del corollario – idoneo, nel privato a dotare di forza coercitiva il divieto di abuso delle forme flessibili – della conversione in rapporto a tempo indeterminato [50]. Del resto, l’esclu­sio­ne di tale principio è ribadito, ovviamente, anche nel ccnc sanità 2016-2018. Eppure, proprio questo comparto, ancor più degli altri, aiuta a comprendere i limiti del divieto, anzitutto in un’ottica di funzionalità. Basti pensare ai casi in cui ci si trovi dinanzi a carenze di organico [51] e vi sia necessità di organizzare i servizi sanitari in modo tale da assicurare un adeguamento tra numero delle unità del personale assistenziale e dei pazienti [52], nonché di garantire professionalità consolidate. In secondo luogo, per quanto il meccanismo risarcitorio e di responsabilità del dirigente per [continua ..]

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4. Segue: una diversa prospettiva: l'(in)eguale effettivitÓ delle sanzioni

  Pur non limitando la ricerca di situazioni simili all’analisi delle categorie di lavoratori e all’identità delle parti [72] e incentrandosi sulla ricerca della pari effettività delle tutele e delle sanzioni, il problema non sembra trovare soluzione [73]. Ciò perché, concatenandosi i vari aspetti, quale che sia l’approccio adottato, resta perennemente un fil rouge: quello dell’inadeguatezza. Infatti, anche valutando se il fondamento della legittimità della tutela risieda nella “comparabilità degli oggetti, delle cause e degli elementi essenziali” [74] dei regimi, emerge una chiara sproporzione delle sanzioni. Si pensi che a far emergere ostacoli al riconoscimento del danno sono tanto la disciplina dell’onere della prova al fine di ottenere il risarcimento da perdita di chance, quanto la “forza” del risarcimento stesso, nonché la portata [continua ..]

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5. I rimedi "equilibrativi" del legislatore: le procedure di stabilizzazione

  Nonostante tutto, l’operazione posta in essere dal legislatore attraverso le stabilizzazioni sembra essere una “scelta più lungimirante rispetto al risarcimento, che lascia il sistema nell’incertezza organizzativa e il personale in uno stato di provvisorietà perenne; una scelta che – va sottolineato – richiede uno sforzo organizzativo e finanziario estremamente impegnativo e che comporta un’attuazione invero peculiare di un principio basilare del pubblico impiego (l’accesso con concorso pubblico), volto a garantire non solo l’imparzialità ma anche l’efficienza dell’amministra­zione” [86]. Peraltro, “sul piano funzionale le norme sulla stabilizzazione potrebbero consentire, a costi minimi per l’amministrazione (non dovendo ripetere costose procedure di concorso), di allineare i lembi della situazione di fatto con quella di diritto: di immettere nel [continua ..]

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6. Segue: i nodi irrisolti delle stabilizzazioni

  Non pochi sono i nodi tuttora irrisolti delle stabilizzazioni. Basti pensare alla prassi di prevedere la legittimazione della proroga dei contratti a termine nei confronti dei lavoratori coinvolti dalla procedura. “Con il primario intento di non provocare soluzioni di continuità nell’erogazione di servizi essenziali di assistenza e di consentire agli aventi diritto di continuare ad assicurare all’offerta sanitaria il loro knowhow nelle more della definizione della procedura di stabilizzazione” [101], la proroga prolunga di fatto la precarietà. Specialmente considerando i notevoli ritardi con i quali vengono attuate le stabilizzazioni. Ritardi confermati, ancora una volta, dalla proroga ex art. 20, comma 10, D.Lgs. 75/17 [102]. Per di più, a creare problemi è il (non) computo dell’anzianità di servizio prestato a termine per i lavoratori stabilizzati [103]. Questo aspetto [continua ..]

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7. Conclusioni

7. Conclusioni Le numerose questioni messe sul tavolo permettono di comprendere come il comparto sanitario rappresenti lo “stress test” della normativa sui rapporti a termine nel pubblico impiego. Esso, infatti, consente perfettamente di far emergere le innumerevoli contraddizioni che, seppur indirettamente, favoriscono un alto tasso di precarizzazione. È palese, del resto, che se da un lato le esigenze di efficienza e flessibilità sono trascurate e limitate dal legislatore, pur costituendo veri e propri obiettivi ai quali ispirare l’organizzazione del personale [118], dall’altro – e in maniera incoerente – non vi sono idonei meccanismi di repressione delle “storture” dei contratti flessibili [119]. In questo contesto, sarebbe ingannevole prospettare come ineccepibile la soluzione, ormai proposta e riproposta, della stabilizzazione. Non è una novità, d’altronde, che spesso tali [continua ..]

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NOTE

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