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La strana storia delle stabilizzazioni dei lavoratori precari nel settore pubblico

Giorgio Fontana

Sommario:

1. La strana storia delle stabilizzazioni dei precari della pubblica amministrazione - 2. I più recenti interventi sul precariato pubblico e l’amaro destino dei collaboratori non subordinati - 3. Si poteva fare di più per i co.co.co. della pubblica amministrazione? - 4. L'art. 20 del D.Lgs. n. 75/2017. L'ultima sanatoria, ma sarà davvero l'ultima? - 5. I problemi interpretativi: la questione del concorso - 6. L’ambito di applicazione e l'interpretazione "autentica" dell’art. 20 - 7. Il piano triennale dei fabbisogni - 8. Conclusioni - NOTE


1. La strana storia delle stabilizzazioni dei precari della pubblica amministrazione

Quella del personale precario e della sua ricorrente stabilizzazione è una delle vicende più singolari della lunga e complessa storia della pubblica amministrazione in Italia e, se la si volesse raccontare per intero, probabilmente si scriverebbe una storia parallela a quella che interessa l’intero quadro regolativo ed istituzionale del­l’amministrazione dello stato e degli altri enti pubblici [1]. L’altalena di assunzioni di lavoratori precari (o “fuori ruolo”) e di successive sanatorie, inizia infatti sin dall’e­poca dei primi provvedimenti di contenimento della spesa pubblica. Ad ondate successive, l’ingresso di personale caratterizzato da schemi di assunzione che oggi definiamo “flessibili”, c.d. fuori ruolo o avventizio, è servito a controbilanciare il frequente ricorso a provvedimenti di blocco delle assunzioni oppure a situazioni deficitarie di organico, per garantire comunque, in questo [continua ..]

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2. I più recenti interventi sul precariato pubblico e l’amaro destino dei collaboratori non subordinati

A partire dal 2006 si è registrato, come si è detto, un certo attivismo legislativo in direzione del contenimento del lavoro precario nella pubblica amministrazione, con l’obiettivo di scoraggiare il ricorso abusivo al lavoro flessibile, prevedendo limiti temporali precisi per le collaborazioni coordinate e continuative, escludendo il ricorso a tali forme di lavoro flessibile per le esigenze ordinarie connesse al funzionamento delle proprie strutture amministrative, e infine, last but not least, con l’o­biettivo di farsi carico dell’ampio precariato che è venuto progressivamente a determinarsi, favorendo procedure di stabilizzazione del personale in servizio presso le diverse PP.AA. con contratti a tempo determinato o con co.co.co. [10]. Sono questi gli obiettivi che il legislatore ha inteso perseguire, dapprima con la legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) e successivamente con la legge n. 244/2007 [continua ..]

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3. Si poteva fare di più per i co.co.co. della pubblica amministrazione?

In realtà l’irrigidimento della giurisprudenza e dei vertici della burocrazia ministeriale di fronte ad un’ambigua e mai chiarita formula legislativa, ha lasciato senza tutela proprio quella categoria che, più di altre, ha nel tempo sofferto una particolare condizione di precarietà, non soltanto per le incerte prospettive future ma anche per la stessa natura del rapporto lavorativo, nel corso del quale, com’è noto, le tutele del lavoratore, a partire dalla posizione previdenziale ed assicurativa, sono più deboli [20]. Alle già richiamate leggi n. 296/2006 e 244/2007 ha poi fatto seguito il D.L. n. 101/2013, come si è già accennato, che ha introdotto un’ennesima procedura di sanatoria dei precari della pubblica amministrazione, ma anche questa volta ne sono rimasti esclusi proprio i co.co.co., ai quali si è continuato a negare il diritto alla stabilizzazione, richiedendo, come passaggio [continua ..]

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4. L'art. 20 del D.Lgs. n. 75/2017. L'ultima sanatoria, ma sarà davvero l'ultima?

Ciò premesso, occorre tuttavia ammettere che ogni “sanatoria” e ogni percorso di assorbimento nei ruoli dell’amministrazione di personale precario comporta un’i­nevitabile “tensione” con i principi costituzionali. In effetti, se è vero che l’art. 97 Cost. non esclude modalità di accesso all’impiego che deroghino al principio concorsuale, qualora giustificate [26], è altrettanto vero che le immissioni in ruolo del personale “avventizio” possono considerarsi una costante nella storia dell’ammi­ni­stra­zione pubblica, sicché continuare ad ammettere tali deroghe significa creare di fatto un canale “alternativo” che è sempre più difficile considerare eccezionale. Proprio per questo motivo si potrebbe ritenere, non senza qualche ragione, che le disposizioni previste dall’art. 20 dovrebbero essere considerate di “stretta [continua ..]

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5. I problemi interpretativi: la questione del concorso

Venendo ai problemi interpretativi di questa disposizione di legge, il primo è quello posto dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 20, ove si richiede che il personale avente diritto alla stabilizzazione sia stato assunto «con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede al­l’assunzione». A tal riguardo si segnala una possibile discrasia fra quanto previsto dalla citata disposizione e quanto sostenuto dal Ministro della Semplificazione e della Pubblica Amministrazione, secondo cui possono essere stabilizzati i lavoratori precari assunti a tempo determinato «attingendo ad una graduatoria, a tempo determinato o indeterminato, riferita ad una procedura concorsuale – ordinaria, per esami e/o titoli, ovvero anche prevista in una normativa di legge – in relazione alle medesime attività svolte e intese come mansioni dell’area o categoria [continua ..]

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6. L’ambito di applicazione e l'interpretazione "autentica" dell’art. 20

L’altro delicatissimo problema interpretativo riguarda, come si è detto, i soggetti che possono accedere alla speciale procedura diretta di assunzione. Difatti, in base a quanto previsto dalla disposizione di legge, la procedura in questione sembrerebbe riservata soltanto a chi risulta in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 124/2015 “con contratti a tempo determinato” e ha al contempo maturato almeno tre anni anche non continuativi “di servizio” negli ultimi otto, “alle dipendenze dell’amministrazione” che procede all’assunzione del lavoratore. Ma, come si è già accennato, le due consecutive circolari del Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione (n. 3/2017 e n. 1/2018), hanno ammesso la possibilità di stabilizzazione a domanda anche per i co.co.co. e altre tipologie di contratti flessibili, con un’interpretazione teleologica dell’art. 20. Le due [continua ..]

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7. Il piano triennale dei fabbisogni

L’ultima questione interpretativa riguarda l’art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, secondo cui il piano triennale dei fabbisogni costituisce condizione preliminare per procedere alla stabilizzazione. Anche in questo caso, tuttavia, la Circolare ministeriale n. 3/2017 ha previsto che «nelle more della predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale, le amministrazioni possono comunque procedere all’attuazione delle misure previste dall’articolo 20 a partire dal 2018, tenendo conto delle risorse finanziarie a disposizione e delle figure professionali già presenti nella pianta organica», previa ricognizione del personale interessato dalla stabilizzazione prevista dall’art. 20. Pertanto, con un’interpretazione nuovamente “sostanzialistica”, si autorizzano le amministrazioni a derogare a quanto previsto dal primo e dal secondo comma del­l’art. 20, norma che rinvia a sua volta a quanto disposto [continua ..]

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8. Conclusioni

Le procedure di stabilizzazione degli ultimi anni dimostrano un atteggiamento che si potrebbe definire, in modo irriguardoso, decisamente schizofrenico. A distanza di pochi anni, infatti, e senza un’apparente giustificazione, la sensibilità interpretativa dell’autorità di governo è cambiata radicalmente, passando da un atteggiamento di particolare rigore e chiusura nell’applicazione delle disposizioni di legge (legge n. 296/2006 e legge n. 244/2007), a un’interpretazione estensiva e di favor rispetto alle disposizioni della legge n. 75/2017. Ma in questo modo, per la sua debolezza sul piano ermeneutico, questo orientamento ha introdotto procedure di stabilizzazione che potrebbero non a torto ritenersi “a rischio”, sia in relazione all’am­bito di applicazione della legge (vale a dire sull’ammissibilità della stabilizzazione diretta del personale assunto con contratti di collaborazione) che alla [continua ..]

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NOTE

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