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La strana storia delle stabilizzazioni dei lavoratori precari nel settore pubblico

Giorgio Fontana

Sommario:

1. La strana storia delle stabilizzazioni dei precari della pubblica amministrazione - 2. I più recenti interventi sul precariato pubblico e l’amaro destino dei collaboratori non subordinati - 3. Si poteva fare di più per i co.co.co. della pubblica amministrazione? - 4. L'art. 20 del D.Lgs. n. 75/2017. L'ultima sanatoria, ma sarà davvero l'ultima? - 5. I problemi interpretativi: la questione del concorso - 6. L’ambito di applicazione e l'interpretazione "autentica" dell’art. 20 - 7. Il piano triennale dei fabbisogni - 8. Conclusioni - NOTE


1. La strana storia delle stabilizzazioni dei precari della pubblica amministrazione

Quella del personale precario e della sua ricorrente stabilizzazione è una delle vicende più singolari della lunga e complessa storia della pubblica amministrazione in Italia e, se la si volesse raccontare per intero, probabilmente si scriverebbe una storia parallela a quella che interessa l’intero quadro regolativo ed istituzionale del­l’amministrazione dello stato e degli altri enti pubblici [1]. L’altalena di assunzioni di lavoratori precari (o “fuori ruolo”) e di successive sanatorie, inizia infatti sin dall’e­poca dei primi provvedimenti di contenimento della spesa pubblica. Ad ondate successive, l’ingresso di personale caratterizzato da schemi di assunzione che oggi definiamo “flessibili”, c.d. fuori ruolo o avventizio, è servito a controbilanciare il frequente ricorso a provvedimenti di blocco delle assunzioni oppure a situazioni deficitarie di organico, per garantire comunque, in questo modo, lo svolgimento dei servizi amministrativi. Naturalmente la pressione esercitata da questo esercito di lavoratori precari (pressione sindacale, politica, elettorale e clientelare) si è poi risolta attraverso provvedimenti di regolarizzazione e di assorbimento a titolo definitivo di questo personale. Inutile dire che a voler giudicare questa “prassi” si potrebbero usare parole molto dure nei confronti degli amministratori pubblici e del Parlamento stesso, ben consapevole di un sistema che definire elusivo è dir poco. Si potrebbe sostenere anzi a ragione che il ricorso a questa schema (assunzione di personale avventizio e successiva sua stabilizzazione) ha costituito un canale parallelo di reclutamento del personale pubblico nei ruoli dell’amministrazione talmente costante da diventare quasi “istituzionalizzato”. Anche se le “sanatorie” sono sempre state accompagnate dal solenne impegno a non ripetere lo stesso errore, la prassi di cui parliamo si è rinnovata nel tempo come un fiume carsico che continua a scorrere e ad alimentare sotterraneamente un bacino di precariato più o meno ampio all’interno dell’amministrazione pubblica senza che nessuno potesse fermarlo. Vista la sua portata, viene da chiedersi come mai sia stato possibile che uno dei principi solennemente proclamati della nostra Costituzione, risalente a quella norma polisenso costituita dall’art. 97 in cui può leggersi [continua ..]

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2. I più recenti interventi sul precariato pubblico e l’amaro destino dei collaboratori non subordinati

A partire dal 2006 si è registrato, come si è detto, un certo attivismo legislativo in direzione del contenimento del lavoro precario nella pubblica amministrazione, con l’obiettivo di scoraggiare il ricorso abusivo al lavoro flessibile, prevedendo limiti temporali precisi per le collaborazioni coordinate e continuative, escludendo il ricorso a tali forme di lavoro flessibile per le esigenze ordinarie connesse al funzionamento delle proprie strutture amministrative, e infine, last but not least, con l’o­biettivo di farsi carico dell’ampio precariato che è venuto progressivamente a determinarsi, favorendo procedure di stabilizzazione del personale in servizio presso le diverse PP.AA. con contratti a tempo determinato o con co.co.co. [10]. Sono questi gli obiettivi che il legislatore ha inteso perseguire, dapprima con la legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) e successivamente con la legge n. 244/2007 (finanziaria 2008) [11]. Tuttavia, come si vedrà in questo paragrafo, il tentativo di garantire una tutela effettiva di questi lavoratori e di consentire un loro assorbimento nel­l’ambito dei ruoli dell’amministrazione del personale precario è stato in parte frustrato da un’interpretazione forse troppo restrittiva di queste disposizioni di legge [12]. La prima disposizione che ha introdotto percorsi tendenti all’assorbimento del personale precario è l’art. 1, comma 558, della richiamata legge n. 296/2006, che ha previsto la possibilità per le amministrazioni di procedere, nei limiti dei posti previsti in organico, alla stabilizzazione del personale in servizio con contratti a tempo determinato che avevano cumulato almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, nell’arco dell’ultimo quinquennio anteriore all’entrata in vigore della legge, a condizione, tuttavia, che tale personale fosse stato assunto con procedure selettive di natura concorsuale [13]. Con la successiva legge n. 244/2007, il legislatore si è poi nuovamente occupato del problema del precariato pubblico, consentendo, finalmente, per la prima volta, percorsi di stabilizzazione anche ai lavoratori assunti con contratti di collaborazione coordinata e continuativa. Ed infatti, in base a quanto previsto dall’art. art. 3, comma 94, della legge, le amministrazioni pubbliche erano tenute a predisporre d’intesa [continua ..]

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3. Si poteva fare di più per i co.co.co. della pubblica amministrazione?

In realtà l’irrigidimento della giurisprudenza e dei vertici della burocrazia ministeriale di fronte ad un’ambigua e mai chiarita formula legislativa, ha lasciato senza tutela proprio quella categoria che, più di altre, ha nel tempo sofferto una particolare condizione di precarietà, non soltanto per le incerte prospettive future ma anche per la stessa natura del rapporto lavorativo, nel corso del quale, com’è noto, le tutele del lavoratore, a partire dalla posizione previdenziale ed assicurativa, sono più deboli [20]. Alle già richiamate leggi n. 296/2006 e 244/2007 ha poi fatto seguito il D.L. n. 101/2013, come si è già accennato, che ha introdotto un’ennesima procedura di sanatoria dei precari della pubblica amministrazione, ma anche questa volta ne sono rimasti esclusi proprio i co.co.co., ai quali si è continuato a negare il diritto alla stabilizzazione, richiedendo, come passaggio necessario, l’assunzione presso la stessa amministrazione con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato. L’art. 4, comma 6, del suddetto decreto legge (avente ad oggetto “Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni”) ha infatti previsto una nuova ondata di procedure concorsuali semi-riservate per titoli ed esami per l’assunzione a tempo indeterminato di personale non dirigenziale, rivolta sia ai lavoratori in possesso dei requisiti già previsti dalle precedenti disposizioni di legge (art. 1, commi 519 e 558 della legge n. 244/2007 e art. 3, comma 9) della legge n. 244/2007), sia a quelli che potevano vantare, all’en­trata in vigore del D.L. n. 101/2013, negli ultimi cinque anni, almeno tre anni di servizio con contratto a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione. Inoltre, il successivo comma 6-quater ha previsto la possibilità per gli enti locali di procedere all’assunzione a tempo indeterminato, a domanda, del personale non dirigenziale assunto con contratto di lavoro a tempo determinato, qualora detto personale sia stato assunto a seguito dell’espletamento dei concorsi previsti dalla legge n. 296/2006 (il cui art. 1, comma 560, prevedeva, come si ricorderà, la possibilità di concorsi per l’assunzione a tempo determinato riservando ai co.co.co. un contingente non inferiore al 60% dei posti [continua ..]

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4. L'art. 20 del D.Lgs. n. 75/2017. L'ultima sanatoria, ma sarà davvero l'ultima?

Ciò premesso, occorre tuttavia ammettere che ogni “sanatoria” e ogni percorso di assorbimento nei ruoli dell’amministrazione di personale precario comporta un’i­nevitabile “tensione” con i principi costituzionali. In effetti, se è vero che l’art. 97 Cost. non esclude modalità di accesso all’impiego che deroghino al principio concorsuale, qualora giustificate [26], è altrettanto vero che le immissioni in ruolo del personale “avventizio” possono considerarsi una costante nella storia dell’ammi­ni­stra­zione pubblica, sicché continuare ad ammettere tali deroghe significa creare di fatto un canale “alternativo” che è sempre più difficile considerare eccezionale. Proprio per questo motivo si potrebbe ritenere, non senza qualche ragione, che le disposizioni previste dall’art. 20 dovrebbero essere considerate di “stretta interpretazione” e dunque, sottoposte ad uno scrutinio molto attento e rigoroso escludendo operazioni interpretative di carattere estensivo o dirette a forzarne i limiti contenutistici. Bisogna ricordare che l’art. 20, comma 1, D.Lgs. n. 75/2017 prevede testualmente che le amministrazioni possono, nel triennio 2018-2020, assumere a tempo indeterminato personale non dirigenziale che possegga i seguenti requisiti: a) essere in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 124/2015 (legge delega) con contratto di lavoro a tempo determinato presso l’amministrazione che procede al­l’assunzione (salvo l’eccezione per i comuni associati); b) essere stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, “con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione”; c) aver maturato al 31/12/2017, almeno tre anni di servizio anche non continuativi negli ultimi otto anni. È inoltre previsto che le assunzioni in questione siano “coerenti” con il piano triennale dei fabbisogni di personale e abbiano la relativa copertura finanziaria (com­ma 1). Mentre, dunque, il comma 1 fa riferimento ai contratti di lavoro a tempo determinato, il comma 2 dell’art. 20 ammette a partecipare alle procedure concorsuali riservate (con riserva nei limiti del 50% dei posti messi a concorso) chiunque risulti essere titolare alla data [continua ..]

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5. I problemi interpretativi: la questione del concorso

Venendo ai problemi interpretativi di questa disposizione di legge, il primo è quello posto dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 20, ove si richiede che il personale avente diritto alla stabilizzazione sia stato assunto «con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede al­l’assunzione». A tal riguardo si segnala una possibile discrasia fra quanto previsto dalla citata disposizione e quanto sostenuto dal Ministro della Semplificazione e della Pubblica Amministrazione, secondo cui possono essere stabilizzati i lavoratori precari assunti a tempo determinato «attingendo ad una graduatoria, a tempo determinato o indeterminato, riferita ad una procedura concorsuale – ordinaria, per esami e/o titoli, ovvero anche prevista in una normativa di legge – in relazione alle medesime attività svolte e intese come mansioni dell’area o categoria professionale di appartenenza, procedura anche espletata da amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione» (così la circolare n. 3/2017). Il problema riguarda, fra l’altro, la natura della selezione effettuata a monte del personale precario, perché, come recita la disposizione di legge, solo se assunto con regolari procedure concorsuali il lavoratore può aspirare alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, con assunzione diretta; dovendosi altrimenti indire concorsi pubblici con posti riservati (ma che non superino il 50% di quelli messi a concorso), come previsto dal comma 2 dell’art. 20. A tal riguardo è appena il caso di osservare che la Corte costituzionale (si vedano fra le altre le sentenze n. 52 del 2011, n. 81 del 2006, n. 205 e n. 34 del 2004) ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97 Cost., comma 3) la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione, ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici, nell’esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost., comma 1) ed i cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta [continua ..]

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6. L’ambito di applicazione e l'interpretazione "autentica" dell’art. 20

L’altro delicatissimo problema interpretativo riguarda, come si è detto, i soggetti che possono accedere alla speciale procedura diretta di assunzione. Difatti, in base a quanto previsto dalla disposizione di legge, la procedura in questione sembrerebbe riservata soltanto a chi risulta in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 124/2015 “con contratti a tempo determinato” e ha al contempo maturato almeno tre anni anche non continuativi “di servizio” negli ultimi otto, “alle dipendenze dell’amministrazione” che procede all’assunzione del lavoratore. Ma, come si è già accennato, le due consecutive circolari del Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione (n. 3/2017 e n. 1/2018), hanno ammesso la possibilità di stabilizzazione a domanda anche per i co.co.co. e altre tipologie di contratti flessibili, con un’interpretazione teleologica dell’art. 20. Le due Circolari ministeriali fanno sorgere molti dubbi [32], poiché l’interpreta­zione è ictu oculi difforme dal dato letterale della norma. Allo stato, tuttavia, essendo questa l’interpretazione “ufficiale” del decreto, molte amministrazioni hanno legittimamente ritenuto di includere nelle procedure di assunzione diretta, ai sensi del primo comma dell’art. 20, anche coloro che hanno stipulato contratti di lavoro flessibile non subordinati, fermo ovviamente il possesso degli altri requisiti. Ma ovviamente, proprio per le anzidette ragioni, questa scelta delle amministrazioni, piuttosto diffusa, non può dirsi priva di controindicazioni e rischi in caso di sopraggiunte nuove interpretazioni o “chiarimenti” su questa impostazione super-estensiva da parte di organi giurisdizionali o della stessa Corte costituzionale (se investita, quest’ultima, della legittimità costituzionale delle suddette norme e della loro richiamata interpretazione, anche sotto il profilo, eventualmente, dell’art. 76 della Costituzione, qualora si dovesse accettare l’interpretazione della norma data dal Ministro). In tal caso si porrebbe, fra l’altro, un problema di validità delle procedure di stabilizzazioni disposte nei confronti degli aventi diritto, o presunti tali, qualora le amministrazioni, come sembra stiano facendo, operassero quella “forzatura” della norma possibile grazie [continua ..]

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7. Il piano triennale dei fabbisogni

L’ultima questione interpretativa riguarda l’art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, secondo cui il piano triennale dei fabbisogni costituisce condizione preliminare per procedere alla stabilizzazione. Anche in questo caso, tuttavia, la Circolare ministeriale n. 3/2017 ha previsto che «nelle more della predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale, le amministrazioni possono comunque procedere all’attuazione delle misure previste dall’articolo 20 a partire dal 2018, tenendo conto delle risorse finanziarie a disposizione e delle figure professionali già presenti nella pianta organica», previa ricognizione del personale interessato dalla stabilizzazione prevista dall’art. 20. Pertanto, con un’interpretazione nuovamente “sostanzialistica”, si autorizzano le amministrazioni a derogare a quanto previsto dal primo e dal secondo comma del­l’art. 20, norma che rinvia a sua volta a quanto disposto dall’art. 6, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 [34], ma esigendo che l’amministrazione, con proprio atto, individui, previa disponibilità finanziaria, la carenza della specifica figura professionale da stabilizzare e la necessità di acquisirla nell’ambito dei ruoli dell’amministra­zione. Anche in questo caso si tratta di un’interpretazione piuttosto rischiosa, qualora, in una fase successiva alla procedura di stabilizzazione, non venisse perfezionato o disposto il piano triennale dei fabbisogni. Trattandosi di un presupposto espressamente previsto dalla legge, l’eventuale sua omissione potrebbe infatti rilevare ai fini della validità della procedura di stabilizzazione che nel frattempo è stata realizzata dall’amministrazione, con l’effetto intanto di “precarizzare” il rapporto di lavoro che si è così costituito fra le parti. Il Ministro della Funzione Pubblica ha voluto “forzare” le norma di legge interpretandola in modo meno stringente e in senso più favorevole ai lavoratori flessibili, ma rischiando in tal modo, come nel caso in precedenza illustrato, un effetto boomerang.

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8. Conclusioni

Le procedure di stabilizzazione degli ultimi anni dimostrano un atteggiamento che si potrebbe definire, in modo irriguardoso, decisamente schizofrenico. A distanza di pochi anni, infatti, e senza un’apparente giustificazione, la sensibilità interpretativa dell’autorità di governo è cambiata radicalmente, passando da un atteggiamento di particolare rigore e chiusura nell’applicazione delle disposizioni di legge (legge n. 296/2006 e legge n. 244/2007), a un’interpretazione estensiva e di favor rispetto alle disposizioni della legge n. 75/2017. Ma in questo modo, per la sua debolezza sul piano ermeneutico, questo orientamento ha introdotto procedure di stabilizzazione che potrebbero non a torto ritenersi “a rischio”, sia in relazione all’am­bito di applicazione della legge (vale a dire sull’ammissibilità della stabilizzazione diretta del personale assunto con contratti di collaborazione) che alla stessa possibilità di bypassare il piano dei fabbisogni. Per usare una metafora, è come stare fra l’incudine e il martello. Difficilmente superabile è l’obiezione secondo cui il significato letterale dell’art. 20, comma 1, porta ad escludere tale soluzione e anche l’in­terpretazione sistematica, raccordando questa disposizione a quella successiva del comma 2, porta alla stessa conclusione. Inoltre, anche se si volesse ritenere il contrario, resta il fatto che la Corte costituzionale potrebbe essere chiamata a scrutinare l’art. 20, diversamente interpretato, sotto il profilo della conformità al disposto del­l’art. 97 della Costituzione che dell’eccesso di delega [35]. Sulle stabilizzazioni a domanda dei co.co.co. e degli altri contratti flessibili (diversi dai contratti a termine) pende dunque una vera e propria spada di Damocle, visto che il Ministro, sul finire della scorsa legislatura, ha ben pensato di “legiferare interpretando”. Ed è questa una situazione resa ancora più pesante dalla circostanza che ai lavoratori assunti con contratti flessibili è negato lo stesso livello di tutela assicurato ai lavoratori del settore privato [36]. Sembra quindi necessario un nuovo intervento legislativo. Piuttosto che lasciare in piedi una situazione ancora, paradossalmente, “precaria”, andrebbe garantita a questi lavoratori, che hanno consentito il [continua ..]

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NOTE

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