Sommario:

1. Premessa - 2. Origini e finalità della disciplina in materia di whistleblowing - 3. La tutela del segnalante nel pubblico impiego: estensione dell’ambito di applicazione dell’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001 - 4. L'oggetto della segnalazione - 5. Il destinatario della segnalazione - 6. Le condizioni per l’operatività della tutela - 7. La tutela dell’identità del segnalante - 8. Segue: i meccanismi sanzionatori - 9. La scriminante per la rivelazione del segreto d’ufficio - 10. Considerazioni conclusive - Note

1. Premessa

Con la legge 30 novembre 2017, n. 179, recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nel­l’am­bito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”[1], il legislatore ha rafforzato la tutela del c.d. whistleblower[2] già prevista dall’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001 per i dipendenti pubblici estendendo tale disciplina ai lavoratori dell’impiego privato. Si tratta di un provvedimento snello, di soli tre articoli[3], che si propone l’obiet­tivo di colmare le carenze della disciplina previgente e di diffondere un cambiamento volto a superare le resistenze culturali che al fenomeno del whistleblowing talvolta associano concetti negativi come “delazione” o “spiata”. È infatti noto che una delle sfide che la corruzione pone è quella di riuscire a fare emergere un reato per sua natura caratterizzato da un elevato [continua ..]

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2. Origini e finalità della disciplina in materia di whistleblowing

L’opportunità di introdurre nell’ordinamento nazionale una adeguata tutela del whistleblower era già prevista in convenzioni internazionali, ratificate dal nostro Paese, che invitavano gli Stati ad adottare “un’adeguata tutela contro qualsiasi sanzione ingiustificata nei confronti di dipendenti i quali, in buona fede e sulla base di ragionevoli sospetti, denuncino fatti di corruzione alle persone o alle autorità responsabili”[6]. In attuazione delle citate convenzioni internazionali, la legge 6 novembre 2012, n. 190[7], con un approccio innovativo, non limitato all’aspetto della repressione penale[8], ma esteso a quello di prevenzione e di trasparenza, ha introdotto, tra le misure di contrasto alla corruzione, l’art. 54-bis nel c.d. Testo Unico del Pubblico Impiego[9], rubricato “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”. Tale disposizione prevedeva che “fuori dei casi di [continua ..]

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3. La tutela del segnalante nel pubblico impiego: estensione dell’ambito di applicazione dell’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001

L’art. 54 bis, comma 1, del D.Lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall’art. 1 della legge n. 179 del 2017, stabilisce che “il pubblico dipendente che, nell’in­teresse dell’integrità della pubblica amministrazione, denuncia “condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione”. Dopo aver specificato un principio già conosciuto nel nostro ordinamento – il divieto di adottare provvedimenti discriminatori o ritorsivi contro un comportamento lecito del dipendente –, la disposizione in esame amplia l’ambito di applicazione della tutela del whistleblower, sia sotto il profilo soggettivo (includendo tra i destinatari della disposizioni non solo i [continua ..]

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4. L'oggetto della segnalazione

L’art. 54-bis, comma 1, tutela “il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’in­tegrità della pubblica amministrazione, segnala (…) condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro”. Giova anzitutto rilevare che l’art. 1 della legge n. 179 del 2017 ha specificato che l’ambito di applicazione riguarda le segnalazioni o le denunce effettuate “nel­l’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione”, rilanciando, al pari della legge Severino e dei decreti attuativi, i pilastri dell’etica pubblica contenuti nella Carta costituzionale, considerati “primo fondamentale argine contro qualsiasi degenerazione corruttiva”[23]. La novella, ricalcando la stessa formulazione utilizzata dalla legge Severino per il testo originario dell’art. 54-bis, non fornisce indicazioni in ordine al livello di conoscenza [continua ..]

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5. Il destinatario della segnalazione

L’art. 1 della legge n. 179 del 2017 modifica la disciplina contenuta nell’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001 anche con riferimento ai soggetti destinatari della segnalazione. Nella versione originaria introdotta dall’art. 1, comma 51 della legge n. 190 del 2012 e successivamente modificata dall’art. 31 del D.L. n. 90 del 2014[26], che ha inserito l’ANAC tra i destinatari delle segnalazioni[27], la disposizione in commento tutelava il “pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro”[28]. La novella ha sostituito il riferimento al “superiore gerarchico” con quello del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, figura presente, come noto, in ogni pubblica [continua ..]

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6. Le condizioni per l’operatività della tutela

La vecchia formulazione dell’art. 54-bis citato prevedeva il limite all’operatività della tutela nei casi “di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile”[29]. Formulazione questa che secondo alcuni rischiava di “garantire in modo molto limitato il segnalante, il quale potrebbe trovarsi esposto a conseguenze negative per il proprio comportamento collaborativo anche in presenza di una colpa lieve, per non avere, ad esempio, valutato fino in fondo la valenza di tutti gli elementi a sua conoscenza”[30]. La legge n. 179 in commento, recependo tale ricostruzione, ha eliminato il riferimento alla responsabilità aquiliana contenuto nel primo comma del vecchio testo dell’art. 54-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001 e introdotto il comma 9 nella disposizione in commento secondo cui “le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei [continua ..]

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7. La tutela dell’identità del segnalante

La tutela della identità del segnalante costituisce uno degli aspetti di maggior rilievo dell’istituto in commento, tale da richiamare l’attenzione del Garante della Privacy[38] prima ancora dell’approvazione della legge Severino, che, nel 2009, ha segnalato “l’opportunità che sia valutata, in relazione all’utilizzo di sistemi di segnalazione di presunti illeciti commessi da soggetti operanti a vario titolo nel­l’am­bito di un’organizzazione aziendale, l’adozione di apposite disposizioni legislative”[39]. È infatti evidente che tra le principali misure di protezione dei soggetti che denunciano fatti illeciti vi è la tutela dell’identità, la cui mancanza potrebbe dissuadere il segnalante dal segnalare tali fatti. A tal fine, l’art. 54-bis, comma 5, del D.Lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che “l’A­NAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, [continua ..]

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8. Segue: i meccanismi sanzionatori

Si è detto che il pubblico dipendente che segnala condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro “non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione”[46]. La legge n. 179 del 2017, al fine di disincentivare l’adozione di tali misure ha introdotto un’importante inversione dell’onere della prova a carico dell’amministra­zio­ne. L’art. 54-bis, comma 7, del D.Lgs. n. 165 del 2001 dispone infatti che “è a carico dell’amministrazione pubblica o dell’ente di cui al comma 2 dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa”, prevedendo che “gli atti discriminatori o ritorsivi adottati [continua ..]

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9. La scriminante per la rivelazione del segreto d’ufficio

Come correttamente rilevato, la legge n. 179 del 2017 non solo ha il fine di proteggere coloro che segnalano o denunciano reati o irregolarità commessi all’interno di amministrazioni o aziende dalle possibili rappresaglie e ritorsioni”, ma ha anche modificato “il contenuto degli obblighi del segreto di ufficio e del segreto professionale”, in forza rispettivamente degli articoli 326 e 622 del Codice penale[50]. L’art. 3 della legge n. 179 del 2017 ha infatti ridefinito la nozione di giusta causa di rivelazione della notizia riservata, al fine di operare un bilanciamento tra “l’in­teresse pubblico e dell’impresa alla conoscenza tempestiva dei fenomeni di corruzione”; quello del segnalante “a essere protetto contro ogni possibile ritorsione, quindi alla non conoscibilità della fonte dell’informazione se non da parte dell’organo amministrativo o aziendale che può farne buon uso”; [continua ..]

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10. Considerazioni conclusive

Nel testo dell’art. 1 del disegno di legge n. C3365 approvato dalla Camera dei Deputati era previsto che “qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all’esito dell’attività di accertamento dell’ANAC risulti l’infondatezza della segnalazione e che la stessa non è stata effettuata in buona fede, il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall’ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso”[55]. Tale previsione è stata soppressa dal Senato prima dell’approvazione definitiva del testo della legge, forse al fine di evitare che il segnalante potesse essere disincentivato a denunciare fatti illeciti per il timore di essere disciplinarmente perseguito. La soppressione suscita alcune perplessità in quanto, ad avviso di chi [continua ..]

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Note

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